调查:“硬着陆”监管能否遏制保健食品广告乱象

　　规范保健食品广告,是近年来相关部门的一项重要工作。近日,国务院食品安全委员会办公室发出《关于进一步加强保健食品质量安全监管工作的通知》,强调要进一步加强对保健食品标签标识和广告的监管。广告内容必须经省级食品药品监管部门审查批准,对未经批准擅自发布以及更改、篡改批准内容虚假宣传的,要依法严肃处理。

　　此通知能否有效改善保健食品广告“泛滥”的现状,各界意见不一。

　　不久前,国家食品药品监督管理局曝光了7种违法药品、医疗器械、保健食品广告,其中,保健食品广告就占了3种,它们分别是北京福顺康科贸有限公司生产的保健食品“安泰降压宝胶囊”、荣成百合生物技术有限公司生产的保健食品“百合康牌葡萄籽大豆提取物软胶囊”、北京御生堂生物工程有限公司生产的保健食品“御生堂牌丹参红花茶”。如果算上以往发布的违法保健食品广告,数量众多。

　　记者了解到,在被曝光的保健食品广告中,或直言甚至夸大其疗效,或以专家问诊的方式变相宣传功效、推广产品,或含有公众人物代言信息。

　　有专家认为,正是这些广告信息,“忽悠”消费者购买这些没什么功效甚至含有有害成分的保健食品。

　　为加强保健食品广告监管,国家食品药品监督管理局曾于2005年颁布《保健食品广告审查暂行规定》,并从当年7月1日开始施行。在暂行规定中,列举了17条“保健食品广告不得出现”的情形和内容,其中就包括“含有表示产品功效的断言或者保证”、“含有与药品相混淆的用语,直接或者间接地宣传治疗作用,或者借助宣传某些成分的作用明示或者暗示该保健食品具有疾病治疗的作用”、“利用和出现国家机关及其事业单位、医疗机构、学术机构、行业组织的名义和形象,或者以专家、医务人员和消费者的名义和形象为产品功效作证明”等内容。此外,暂行规定还明确了“保健食品广告中必须说明或者标明‘本品不能代替药物’的忠告语；电视广告中保健食品标识和忠告语必须始终出现”。

　　既然已有法规进行规范,为何近年来违法保健食品广告仍大量出现?

　　有地方食品药品监督管理局的执法人员告诉记者,尽管规定保健食品广告不得宣传其具有哪些疗效、必须做出“不能替代药品”等声明,但具体哪些功能是审批后可以表达的尚需明确。

　　清华大学法治研究院教授王敬波在接受《法制日报》记者采访时说,保健食品、药品在自然属性上面本来就很难划分,比如说人参,可以是保健食品,也可以是药品。自然属性和为了监管而进行的属性划分不吻合,在客观上造成监管的难度和监管乏力。此外,由于目前药品监管比较严格,一些企业为了规避监管,以保健食品的名义宣传、推销药品。

　　中国人民大学教授刘俊海认为,违法保健食品屡打不绝的原因在于,在打击虚假广告的实践当中,相关部门并没有很好地形成执法合力。

　　据了解,在国务院食品安全委员会办公室发出的《关于进一步加强保健食品质量安全监管工作的通知》中强调,要进一步加强对保健食品标签标识和广告的监管。广告内容必须经省级食品药品监管部门审查批准,对未经批准擅自发布以及更改、篡改批准内容虚假宣传的,要依法严肃处理。重点整治保健食品广告、宣传材料中所谓具有疾病预防治疗功能、以专家或患者名义证明功效等行为。严肃查处普通食品通过包装、标签、说明书等宣称具有特定保健功能的行为。

　　此通知被认为是严厉打击违法保健食品广告的又一有力措施。那么,省级食品药品监管部门如何审查广告内容?

　　国家食品药品监督管理局有关负责人在接受《法制日报》记者采访时说,食品药品监管部门主要审查与发布内容一致的样稿(样片、样带)和电子化文件；保健食品的质量标准、说明书、标签和实际使用的包装；保健食品广告出现商标、专利等内容的,必须提交相关证明文件的复印件等内容。对审查合格的保健食品广告申请,发给保健食品广告批准文号,同时将《保健食品广告审查表》抄送同级广告监督机关备案。

　　“要让通知落到实处,须多方合力,根据广告法和《保健食品广告审查暂行规定》,食品药品监督管理部门主要负责指导和监督保健食品广告审查工作,并将审查出的违法广告移交给工商行政管理部门。工商行政部门负责对违法保健食品广告进行检查执法处罚工作。还有质监部门负责监管保健食品的生产质量工作,还有新闻监管部门等各负其责。”上述负责人说。

　　“这个通知出台很及时,但是实际上并没有太多新意,是对现行法律的重申。出台这个通知的原因,可能是对打击违法保健食品广告的现状不满意,让相关部门以此为契机,有效协调起来。”刘俊海说。

　　“严格审查保健食品广告的用意是好的,目地是为了降低违法行为。这一审查方法在现实中也有一定的可操作性,只是这种方式过于刚性,或者说简单化。”王敬波说,目前行政执法的惯性思维是,对管的不好的,就收紧、提高级别、严厉惩罚。这种“硬着陆”式的监管方式,的确能起到遏制市场乱象的作用,但是更深层次的问题是,要研究监管手段科学性的问题。比如监管一个物品,它可能兼具多重属性,那么在监管手段上,是不是可以考虑在做这种硬性的划分外,另外在不同的品种之间建立一个监管的衔接机制,比如在药品和保健食品各自的监管机制之外,能不能建立起第三种不同的监管协调机制。

　　“增加监管协调性的关键,在于提高监管的科学性。”王敬波说,现在的监管是分类监管、分段监管,但是监管对象是不断变化的,不会按照监管的分类和行政管理的需要来发展。所以,相关行政执法部门的监管行为要适应社会自然属性的变化,依据监管对象的变化来设置监管手段。

　　王敬波继续分析说,遏制违法保健食品广告,除了提高政府部门监管的科学性外,还要提高公众的科学意识。从现在发生的一些事件来看,对公众而言,无论是养生知识还是保健意识都很缺乏,对保健食品的知识也很缺乏,所以才很容易上当受骗。目前需要解决的一个问题是,通过提高社会公众对保健食品的认知能力,抵制保健食品虚假广告的诱惑。政府部门除了要提高公众的健康水平,同时也要向公众普及健康知识。“提高监管的科学性,普及健康知识以提高对虚假信息的辨别能力,这两方面都属于政府部门提供公共服务的责任”。