2017年全国旅游工作会报告解读思考：一脉相承、三级跨越

2017年1月12日，2017年全国旅游工作会议在长沙隆重召开，国家旅游局局长李金早同志做了题为《积极实施“三步走”战略奋力迈向我国旅游发展新目标》工作报告。要更加深入理解2017年的全国旅游工作报告，有必要将该报告与2015和2016年全国旅游工作报告作为整体，放在515战略实施、“十三五”全国旅游发展规划实施、实现两个一百年中华民族伟大复兴中国梦的大坐标系中分析认识。如何理解这一报告呢？笔者谈谈参加会及对报告以下解读思考。

一、三年工作报告：从开辟新天地、开拓新格局、到开启新目标（征程），一脉相承、层层递进、三级跨越。

认真研读2015-2017三年的全国旅游工作会报告，我们会不难发现，每年工作报告有着不同的标题主题，但又显然是经过匠心设计，是一个完整的战略体系，有着一脉相承的内在逻辑，从开辟新天地，到开拓新格局、再到开启新目标（征程），三年工作报告一脉相承、层层递进、三级跨越。

2015年全国旅游工作会报告题目为《开辟新常态下中国旅游业发展的新天地》，提出实施“515”战略，这是整合动员全行业力量，振奋行业自信、产业自信和事业自信、开辟旅游新天地的冲锋号。2016年全国旅游工作会报告题目为《从景点旅游走向全域旅游，努力开创我国“十三五”旅游发展新局面》，是发动整合全社会力量拓展旅游发展新局面的集结号。2017年全国旅游工作会报告为《积极实施“三步走”战略奋力迈向我国旅游发展新目标》，是全面融合国家两个一百年战略，吹响十三五旅游发展新号角的新长征号。

三年全国旅游工作报告，紧扣中央的部署，顺应时代趋势。2015年以顺应新常态开辟新天地为主题，推出515旅游发展战略；2016年贯彻落实五大发展理念，全面深化改革创新，继续推进515战略基础上，提出从景点旅游迈向全域旅游，开拓旅游发展新格局；2017年是公布和全面实施十三五旅游发展规划的全面开局之年，报告提出建设世界旅游强国三步骤发展战略，开启旅游发展的新目标（征程），旅游业成为我国新常态下转型创新发展的风向标、成为一道亮丽的风景线，成为向世界展示中国发展前景的新动能、新引擎。

二、总结“515”战略：两年实施取得十二方面重大突破、成绩可圈可点，是展示国家发展的风景线和风向标。

2017年全国旅游工作报告系统全面客观总结了实施515战略以来我国旅游业发展的成就，概括为在十二个重大突破。推进实施“515战略”两年来，在党中央、国务院的高度重视下，旅游系统雷厉风行、旅游业发展风生水起、活力迸发，两年虽短，但对我国旅游业发展产生了巨大而深远的影响，可以说是我国旅游业发展一个重要的分水岭，在我国旅游发展上具有里程碑意义。这些总结客观科学，而且十分必要，可以更好的总结积累的精神财富，进一步提振信心。

所总结的十二个方面的突破，涉及到旅游业发展各个方面，而且巨大成就的意义远远超越于旅游本身，十二个方面的突破，成为我国发展成就的一扇窗口和美丽的风景线。

一是成为我国应对新常态成就的缩影和亮丽的风景线。旅游业领跑宏观经济，成为发展新引擎、小康生活质量新追求，展示了中国发展态势，向世界传递中国发展信心，展现中国发展更有质量、更有活力、更加健康的新气质。连续两年旅游人数和收入增长都在两位数以上，旅游投资增长40%以上，2015年国内旅游人数首次突破40亿人次，2016年全年将超过44亿人次，旅游投资2015年突破万亿元大关。

二是成为展示我国新时代精神面貌一扇亮丽窗口。这是中国旅游业改革创新、谋划大局，高歌猛进、创造大局的两年，是中国旅游人坚定“三个自信”、振奋精神、担当作为的两年，所取得的成绩，成为展示时代精神的亮丽窗口。面对前所有未有的新时代，旅游系统以报国为民的使命感，只争朝夕的紧迫感，敢于担当、稳重求进，以习近平同志为核心的党中央保持绝对一致，坚决贯彻落实党中央、国务院的部署安排，全面推进旅游业各项工作迈上新台阶。直面问题、充满自信、方向明确，蕴含着对党对事业的忠诚，充满着对群众对游客的感情，有着丰富的思想内涵和强烈的感染力。坚持问题导向，强化底线思维，不骄不躁，奋力前行。以抓铁有痕、踏石留印的顽强作风，用科学的方式和有效的办法狠抓工作落实。从大处着眼，从小处着手，是旅游系统按照中央要求加强作风建设的一个鲜明特点，充分体现以人为本、与行业同行、与基层同心的职业情怀。为民、敬业、务实、创新的工作作风有效保障了发展，体现在点点滴滴、反映在方方面面，成为旅游全行业继续前行的宝贵精神财富。

三是成为充分体现了以人民为中心推动工作要求的亮丽风景线。百姓的日子是发展的镜子，基层的口碑是机关的金杯银杯。这些成绩充分体现旅游为民、产业报国追求，反映想游客之所想、急游客之所急。按照习近平总书记“钉钉子精神”的要求，在全国掀起了一场声势浩大、影响深远的厕所革命，并扩大到城乡厕所革命和旅游公共服务建设各个方面，力推进厕所革命和公共服务品质提升取得突破。狠抓乡村旅游，旅游扶贫和旅游富民取得突破，狠抓旅游市场整治，规范旅游秩序取得突破，强设立导游专座、推进导游自由执业改革试点等，反映出为游客着想、为行业服务、为基层助力，反映出功成不必在我，久久为功的沉着与坚定。

四是成为成为推进改革创新的窗口和美丽风景线。旅游业成为我国大力改革创新的窗口和破冰先锋，贯彻落实中央深化改革要求的生动实践。把改革思维、改革措施贯穿到各项工作之中，发挥旅游改革对旅游发展的引领作用。全域旅游如火如荼，旅游现代治理机制建设取得突破，旅游供给侧结构性改革取得突破，狠抓“旅游+”，旅游主动与其他产业融合，促进产业结构调整、转型升级取得突破。截至2016年11月30日，全国已有20个省（区、市）、155个地（市）、188县（市）成立了旅游发展委员会，还有河南、陕西、江苏、福建、内蒙等省份和生产建设兵团正在加快推进旅游管理体制改革。13个设区市、34个县成立了旅游警察，8个设区市和17个县成立工商旅游分局，6个设区市和 64个县成立旅游巡回法庭。以“1+3”为核心的旅游综合体制改革取得了重大突破，旅游业成为改革开放创新的急先锋。

五是成为用世界的眼光和国际标准谋划推动工作的亮丽窗口。“515”战略中首次正式提出“旅游外交”概念，要求“旅游行业要在国家开放新格局中，主动作为、主动发声，服务国家整体外交、服务旅游产业发展、服务游客消费需求，努力开创旅游对外开放新局面。两年来，我国旅游外交日益活跃，影响不断扩大，旅游外交正从外交边缘走向中心，更好地服务于国家整体外交战略。旅游外交正从边缘走向中心，更好地服务于国家战略，成为国际旅游合作的重要抓手，实现了我国旅游外交由参与者到主导者、由跟随者到主创者，由专项交流到综合交流的历史性突破。狠抓入境旅游，扩大旅游出口取得突破，中国已连续四年成为世界第一大出境旅游消费国，对全球旅游收入贡献平均超过13%。我出境旅游旅游目的地国家和地区已达153个，世界各国也纷纷放宽对我旅游签证，以前所未有的开放姿态欢迎中国游客。

三、谋划三步走战略：紧抓粗放痛点，抓住集约发展这一关键，提出三步走建设世界旅游强国的现实路径。

2017年全国旅游工作会报告的主题，是认为我国现仍处于对资源依赖较高的粗放型旅游大国阶段，从现在到迈入世界旅游强国行列,需要实施“三步走”战略。第一步，从粗放型旅游大国发展成为比较集约型旅游大国（2015-2020年）。第二步，从比较集约型旅游大国发展成为较高集约型旅游大国（2021-2030年）。第三步，从较高集约型旅游大国发展成为高度集约型的世界旅游强国（2031-2040年）。既是发展目标，也是发展路径，是建成世界旅游强国的路线图。

笔者认为，这个三步走战略，抓准了我国旅游业发展的核心问题，那就是粗放，找准了从旅游大国迈向旅游强国的核心，就是走集约之路。三步走战略是中央两个百年宏伟目标在旅游业发展中的具体体现，表述了具体路径。这一判断体现了求真务实和稳中求进的要求，既有建设世界旅游国的宏伟目标，又立足现实，问题导向，分步骤推进。对每步的特征内涵，发展目标和实现路径都进行深入研究和描述，既有很强的实践性，也有深刻的理论性。本次三步战略，是515战略中对旅游业发展几个阶段描述的又一次深化。旅游大国是由我国的规模决定的，而作为发展中大国，我国还有很长的路要走，三步战略是理性科学谋划，体现了更成熟的自信担当，是我国旅游业发展和我们旅游人新的长征路。

报告中提出了建设世界旅游强国的重要基础，这些认识深刻、充满科学理性。提出：建设世界旅游强国，强国必先强民。没有文明水平持续提升、综合素质不断增强的国民，就不可能建成世界旅游强国。建设世界旅游强国，强国必先强企。没有一大批创新能力持续提升、综合竞争力不断增强的世界级旅游企业， 大量充满活力的中小企业，就不可能建成世界旅游强国。建设世界旅游强国，强国必先强基。没有基础设施和公共服务供给能力持续提升、软硬实力不断增强的经济社会发展基础，就不可能建成世界旅游强国。

四、深化新认识：更加全面系统、更加深刻成熟、更加理性冷峻，体现了有中国特色的当代旅游学理论新贡献。

长期以来，我国旅游基础研究和应用研究都滞后于实践，我们对旅游业的许多认识跟不上产业快速发展，探索不够、规律不清、认识不深，有的概念似是而非、有的判断模拟两可，制约了旅游业的发展。515战略实施还有一个很大的成绩和突破，就是带来了思想的变革和观念激荡，这两年也是旅游发展观念变革、理念思想创新的两年，用新的视野、新的理念、新的思维，全新认识旅游业。理论创新为工作思路和举措创新奠定了理论基础，强化了前瞻性和引领力。

2015年的全国旅游工作会报告，李金早局长讨论了五个认识问题：（1）旅游究竟是软实力还是硬实力？（2）是否存在所谓的“中国旅游贸易逆差”?（3）旅游业只富民不富财政吗？（4）旅游业对经济的贡献仅仅是消费吗？（6）“旅游六要素”能涵盖今天的旅游吗？）。提出了“旅游+”、旅游新要素（“吃、厕、住、行、游、购、娱”和“文、商、养、学、闲、情、奇””两个旅游七要素）、“旅游外交”等新理念和新论。提出旅游业是“软硬兼备、融合度高、覆盖面广、拉动力强的综合性实力”，旅游业是拉动就业、改善民生、形成国家和地区综合实力的重要标志性产业，是国民精神文化享受、文明素质提升的重要行业，是促进人的全面发展进步的重要事业。旅游业富民也富财政，旅游业对经济的贡献，不仅是消费热点，也是投资热点、出口热点。“515战略”实施两年来，随着实践发展，在这些问题上逐渐形成了不同程度的共识，但也仍然有一些问题需要进一步厘清。

在今年旅游工作报告又深入讨论：（1）如何认识全域旅游；提出不要就概念谈概念，望文生义；发展全域旅游并不是不搞景区旅游了；调调不是运动式开发，遍地开花搞旅游，强调发展全域旅游一定要避免“八大误区”。（2）如何认识旅游供给侧结构性改革，指出认为旅游似乎不需要供给侧结构性改革、简单地将旅游供给侧结构性改革等同于上新项目、旅游供给侧结构性改革主要是旅游企业市场行为，和旅游管理部门无关等认识误区。（3）如何认识旅游投资,指出一味贪高求大、一味求快、借旅游之名行房地产之实等认识误区。（4）如何认识厕所革命，指出厕所革命仅是旅游部门的事、厕所革命只要解决好景区厕所就行、简单地将厕所革命等同于建厕所等认识误区。（5）如何认识旅游外交，指出要避免存在的旅游不存在外交、旅游外交只是国家的事、旅游外交与市场拓展是两码事、不相干、一哄而上办外交等模糊认识。（6）如何认识旅游扶贫，指出旅游扶贫无法精准、将旅游扶贫等同于乡村旅游全部、旅游扶贫扩大化等认识误区。（7）我国目前是否存在“旅游服务贸易逆差”？指出，经测算，2015年我国旅游服务贸易收入约为1136.5亿美元，旅游服务贸易支出约为1045亿美元，旅游服务贸易实际为顺差，顺差的总额是91.5亿美元。经测算，2016年，我国国际旅游收入1200亿美元，出境旅游花费1098亿美元，旅游服务贸易顺差 102亿美元。（8）如何认识旅游体制改革，指出，有的认为，成立旅游发展委员会不过就是旅游局换了个牌子，换汤不换。李局长强调今天推动旅游综合管理体制改革，就像三十多年前的撤地设市改革。（9）如何认识旅游贡献，再次强调，旅游不仅具有经济贡献，还有外交贡献、文化贡献、社会贡献、传播文明的贡献、促进开放的贡献、促进民族融合团结的贡献、促进人的全面发展贡献等等。

五、2017年工作部署：一条主线、一个主题、一个载体、一个方法、一个延续，开启“十三五”、收官“515”。

2017年是推进比较集约型世界旅游大国建设的关键之年，也是实施“十三五”规划重要一年、推进旅游供给侧结构性改革的攻坚之年，是推进515战略的完美收官之年。会议确定2017年的中心任务是“加快由粗放型旅游大国向比较集约型旅游大国转变”，报告中提出2017年要大力推进全域旅游，实施15项重点行动，采取42个重点举措。分析2017年全国旅游工作部署，笔者认为有以下几点值得关注。

一条主线：全面贯彻党的十八大以来的重要部署，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照中央经济工作会议总体要求和国务院部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，推进全域旅游，加快深化体制机制创新，提升融合发展能力，完善公共服务体系，增强旅游对消费、投资、扶贫、富民的促进作用，努力为稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险做出更大贡献。

一个主题：着力推进落实《“十三五”旅游业发展规划》，切实发挥《规划》纲领性作用。强调各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构是责任主体，各级旅游部门要主动作为，把推动规划实施放在突出位置，各类规划、计划、政策的制定实施要服从和服务于规划实施。明确要抓好《规划》的宣贯，编制《规划》具体实施方案，推动《规划》重点任务落实，加强《规划》实施评估监督。

一个载体：将推进全域旅游为载体，深化旅游综合体制改革。要围绕全域统筹规划、全域整合资源，全要素综合配置，全社会共治共管、共建共享的目标，继续推动“1+3”乃至“1+3+X”旅游管理体制创新，不断优化城乡旅游综合环境。加快推进全域旅游示范区创建工作。出台《关于促进全域旅游发展的指导意见》，分类制定全域旅游示范区创建标准，建立全国全域旅游全息信息系统，加强全域旅游经验交流。建立全域旅游示范区创建工作观测体系和全国全域旅游全息信息系统，加快建立国家全域旅游示范区联盟等。

一个方法：推进“旅游+”，深化供给侧结构性改革，继续以“旅游+”为手段，培育旅游新业态，助推振兴实体经济。推进旅游+城镇化。建设一批旅游风情小镇和特色景观名镇；推进旅游+工业，制定发布《全国工业旅游发展规划纲要》和工业旅游标准，大力发展旅游用品、户外休闲用品、特色旅游商品制造业，创建一批旅游装备制造业基地；推进旅游+交通，与交通部联合出台《关于促进交通运输业与旅游产业融合发展的若干意见》，落实《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》，与交通部共同制定国家旅游风景道标准，适时召开现场推进会；推进旅游+体育，深入实施《关于大力发展体育旅游的指导意见》，召开全国体育旅游工作大会，推出一批体育旅游示范基地和重点项目；推进旅游+航空，与发改委、民航局联合发布第二批通用航空旅游试点项目；推进旅游+康养，制定出台《关于促进老年旅游健康发展的指导意见》，与卫计委联合推动健康医疗旅游发展；推进旅游+教育，加强研学旅游基地建设，推出一批精品示范项目；推进旅游+环保，大力发展森林旅游和生态旅游，与环保部共同推出一批国家生态旅游示范区；推进旅游+科技,推出“科普旅游基地”，建设一批科技旅游示范项目;推进旅游+林业，促进林业旅游推进旅游+牧业、旅游+渔业、旅游+水利，促进牧业旅游、渔业旅游、水利旅游等。

一个延续：继续推进515战略，继续推进系列工作。包括：深化厕所革命，促进完善公共服务体系。拓展乡村旅游，充分释放旅游扶贫、旅游富民效能。拓展旅游投资和消费，培育壮大旅游发展新动能。着力推进整治旅游市场秩序和不文明行为，不断优化旅游消费环境。深化导游体制、旅行社体制等专项改革，增强发展动力。拓展旅游外交与旅游推广，塑造“美丽中国”旅游形象。深化内地与港澳、大陆与旅游合作。拓展红色旅游，增强红色旅游效益和品质。着力加强旅游数据中心建设，提升旅游信息化水平。拓展理论研究，努力提升旅游人才队伍素质。着力加强新闻宣传，做好舆论引导。着力加强党的领导，牢固树立“四个意识”。

盘点解读2017年全国旅游工作会报告，我们可以欣喜发现，515战略实施短短两年，创造了奇迹，已经成为我国旅游业发展中一个具有标志性意义的时段，正在从服务大局到融入创造大局、从跟跑迈向领跑、从自信走向自豪。（石培华 南开大学教授、博导；中国旅游智库秘书长，现代旅游业发展协同创新中心主任）